王金岩：利比亚战争十年：乱局持续 前景难期
作者：王金岩，中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员
来源：《当代世界》2020年第10期；当代世界
微信平台编辑：周悦
内容提要
2011年利比亚战争爆发，在西方多国的军事干预下，利比亚实现政权更迭。至今十年间，利比亚政治分裂，政权孱弱；经济倒退，民生凋敝；安全恶化，恐怖问题多发。利比亚乱局长期持续，既是该国数十年体制积弊的集中爆发，也与各为私利的外部干预密切相关。利比亚邻近国家和地区深受影响。最终解决利比亚乱局，需要利比亚国内冲突方的真诚和解以及外部大国和国际组织的无私帮助，但目前这两大条件都不具备。在新冠肺炎疫情全球大流行背景下，利比亚局势更加复杂、前景难期。
关键词
利比亚；战后乱局；外部干预；新冠肺炎疫情
2020年是利比亚战争爆发后的第十年。十年间，利比亚没有实现预期的繁荣与发展，而是陷入长期乱局，并沦为大国博弈的前沿地带。利比亚战后乱局的形成既是其国内体制长期积弊的反映，又因外部势力夹带私利的干预愈加复杂。利比亚乱局也给周边地区国家带来多方面的影响。2020年以来，新冠肺炎疫情全球大流行，对利比亚国内两派间的冲突局势以及外部干预造成影响，导致利比亚乱局更加复杂难解、前景难期。
利比亚战后陷入长期乱局
2011年2月，在多个邻国抗议浪潮的影响下，利比亚爆发了反政府的抗议示威运动，这场抗议随后演化为国内战争。以美、英、法为首的西方大国打着“联合国”的旗号，对利比亚实施军事干预，致其政权更迭。战后，利比亚没能实现预期的政治民主、经济繁荣和社会安定，反而陷入政治僵局、经济困局和安全乱局，并持续至今。
一、政治权威碎裂
卡扎菲生前曾说，如果他的政权倒台，利比亚将破碎。一语成谶，利比亚在战后政权重构中没能建立起强有力的政治统治机构，而是陷入政治权威碎裂。2011年3月，战时反对派建立“全国过渡委员会”作为战争期间的临时政府；11月，战后“过渡政府”正式成立，并完成前者向后者的权力移交。西方大国最早承认临时政府和过渡政府，并向其提供技术顾问和物质支持，以期在利比亚推行西方民主政治制度，但西式民主制度在利比亚遭遇“水土不服”。利比亚最终不仅未能建立起符合西方预期的稳定的政治架构和强有力的亲西方政府，而且陷入政治权威碎裂、多股政治力量争权夺利的僵局。
2012年7月，利比亚举行战后首次全国大选，产生具有政治伊斯兰倾向的国民议会接管国家权力。然而，由于利比亚在卡扎菲政权猝然崩塌后政治权威碎裂，随后几届政府的组阁和执政都难言顺利稳定。2014年3月，国民议会迫于强大政治压力宣布重新举行大选，并承诺向新选举出的国家权力机关——国民代表大会移交权力。在以退役将领哈里发·哈夫塔尔为代表的世俗派武力威逼之下，利比亚于2014年6月25日举行了战后第二次全国大选，产生国民代表大会。然而，国民议会未履行移交权力的承诺，并将国民代表大会逐出首都，后者被迫迁移至东部小城德尔纳。自此，利比亚陷入两个议会、两个政府于东西两地并立的局面。为了弥合分裂局面，时任联合国利比亚问题特别代表马丁·科布勒自2014年9月起在两个并立政府之间展开多轮斡旋，力图促成和解。双方于2015年12月17日在摩洛哥斯希拉特市签署《利比亚政治协议》，同意结束分裂局面，组建民族团结政府。2016年1月9日，民族团结政府正式组建。然而，该协议及据此组建的民族团结政府始终未能获得各派别的广泛支持，协议中的政治安排也无从落实。
近年来，虽然联合国、欧洲大国及利比亚的北非邻国多次开展斡旋，力促和谈，但对峙双方至今仍未实现真正的和解，利比亚仍然处于两个议会、两个政府并立对峙的局面。其中一方为国民议会、民族团结政府与支持它的武装力量，其控制包括首都的黎波里在内的西部大部分地区；另一方为国民代表大会与哈夫塔尔领导的“国民军”，其控制利比亚东部、中部地区、南部主要城市及西部部分城市。值得注意的是，双方都有境外力量的支持。
二、经济不进反退
利比亚具有优越的能源禀赋，能源产业优势明显，潜力巨大。一是油气资源储量大。利比亚已探明石油储量为450亿—500亿桶，估计总储量可达1000亿桶；已探明天然气储量为46.4万亿立方英尺，估计总储量可达70万亿—100万亿立方英尺。其中大部分尚未开发，一些地块甚至尚未进行勘探。二是质量高。利比亚的原油质量轻，含硫量低，燃烧时更清洁且易于炼化。三是易于开采。利比亚能源分布区域地势平坦，油层埋藏较浅，易于开采。四是运输便利。利比亚石油港口和天然气管线临近能源需求大的欧洲，能源运输距离短，且不需途经第三国。利比亚战争爆发前，其财政收入的80%以上来自能源出口，是典型的“地租型”经济国家。
战后，临时政府依然以恢复能源产业作为利比亚经济重建的第一步和最重要的一步。战后初期，临时政府着力修复在战争期间遭损毁的能源设施以恢复产能，使石油产出在短期内恢复到130万桶/日（战前的产出水平为160万桶/日）。然而，由于利比亚的能源产地多分布在东部和南部，而输送管线及港口多位于西部，自2014年以来，两个政府长期对立导致在能源开采方面不能形成合力，甚至相互掣肘，使得利比亚的能源产量锐减，一度跌至不足20万桶/日，能源收入随之大幅降低。其他经济领域的重建因资金不足而严重受阻，人民生活水平也受到极大影响。2014年至今，利比亚一直呈现高失业、高通胀和高物价，其中失业率高达30%，通胀率一度达到20%以上，消费者价格指数（CPI）在300左右。水、电、粮等基本生活物资的供应也难以保障，民生之艰显而易见。
三、安全形势恶化
利比亚战争带来的暴力思维并未随战争的结束而终结，而是在战后一再延续。战后初期，多重势力为争夺在国家战后重建中的利益最大化而相互混战。一方面，前政权残余势力东山再起之心犹存，不断以各种暴力方式——武装袭击、自杀爆炸等为现政权执政设阻；另一方面，反对派在战时团结一致，同心应战，但在战后的共同执政尤其是利益分配中相互争斗，甚至暴力相向。在普通民众层面，多种形式的暴力事件频繁发生，尤以部落间的暴力冲突为最，严重扰乱社会稳定。在国家政权层面，一些武装派别通过破坏重要的公共设施、绑架或暗杀政府官员、袭击外国驻利比亚机构及外籍人士等方式表达对政府的不满，抹黑政府形象。
自2015年下半年起，“伊斯兰国”极端组织趁利比亚乱局不断扩大声势，旨在将利比亚打造为其实际控制区以外最强的分支。“伊斯兰国”在利比亚境内鼎盛时一度拥有约7000名武装分子，在利东、西、南三地都有势力存在。该组织将处于乱局的利比亚作为极端分子的招募地、培训场和敛财处，其成员多次在利比亚境内及周边国家发动恐怖袭击，导致利比亚的安全形势进一步恶化。2016年以后，多个外部大国对利比亚境内的“伊斯兰国”势力实施严厉打击，致其主体力量被摧毁，但仍有为数不少的成员隐匿在利南部沙漠区域，伺机作乱。自从利比亚陷入两个政权对立局面后，双方在各自境内外武装力量支持下，为争夺对国家的控制权武力相向。上述各种情况叠加，致使利比亚战后十年间的安全形势一直十分严峻。
利比亚战争爆发十年来，利比亚未能实现预期的繁荣与发展，而是陷入长期乱局，并沦为大国博弈的前沿地带。新冠肺炎疫情全球大流行导致利比亚乱局更加复杂难解、前景难期。图为2020年3月25日，在利比亚的黎波里，利比亚民族团结政府武装人员佩戴口罩进行战斗。（图片来源：新华社）
利比亚乱局持续
的原因及影响
利比亚战后十年仍处于乱局，究其原因，既是其数十年体制积弊的反映，也有外部干预的催化作用。鉴于全球经济、社会、军事等诸方面互动密度的提升，利比亚战后乱局也为其邻近地区国家带来多方面的负面影响。
一、利比亚乱局持续由内外双重原因所致
探究利比亚战后长期乱局的原因，内外因素皆不能忽视。从利比亚国内情况看，2011年战争爆发前，无论是政治制度、统治方式，还是国家结构、社会问题都早已积弊严重、危机四伏。战争的爆发及战后乱局的持续都与利比亚长期体制积弊存在密切关联。从外部环境看，利比亚自独立起就受到外部大国的觊觎，在战争期间及战后一直受到外部势力干预。相关国家打着帮助利比亚实现民主与繁荣之名谋求私利，不仅无助于利比亚乱局的解决，反而使之加剧。
第一，从内因来看，长期体制积弊制约利比亚战后重建。利比亚国家的形成不是民族自然演进的结果，而是外部大国意志的产物，属于“先国家后民族”的自上而下模式。殖民者根据自身利益和统治便利划定利比亚边界，导致其独立后面临错综复杂的种族、部落等矛盾。利比亚独立后至战前的两任统治者没能将统治方式与利比亚的客观国情相结合，使得利比亚呈现政治落后、经济依赖、社会离散以及安全脆弱等特征。利比亚战后政治权威崩塌，长期的体制积弊逐渐显现，严重制约国家重建。
一是政治体制落后，制度残缺。利比亚独立后，从表面上看似乎具备了现代国家的形态，但其民族情绪仍以部落传统认知为基础。因此，利比亚仍是结构松散的部落国家。卡扎菲在其执政之初采取了一些措施试图改变这种松散的社会状况，但收效甚微。自20世纪70年代后半期起，为了应对国内反对者的叛乱和挑战，以及外部大国的制裁和孤立，卡扎菲依赖所属的部落和支持者，打压异己，以维持统治。整个国家充斥着个人崇拜和恩怨情仇，政治现代化进程几乎没有对利比亚产生影响。从统治形式看，卡扎菲采取其独创的“民众国”体制：国家没有宪法和议会，禁止组建政党，这与当代世界通行的政治治理方式严重脱节。一位利比亚学者曾说，部落一直是一些阿拉伯国家的政治中心，许多国家不过是“有旗帜的部落”。利比亚即是如此，至少有18个部落在其国家发展中发挥着重要作用。
二是经济脆弱失衡，分配不公。高额的能源出口收入使利比亚独立后的两任领导人忽视了经济多元化发展，导致利比亚成了一个“地租型”国家。利比亚经济十分脆弱，在很大程度上受到国际油价、外部需求等外部因素的影响。此外，利比亚经济从属于政治，经济政策由政治目标而非发展目标决定，生产没有得到足够的重视。能源作为一种武器被运用到政治斗争中，能源收入的分配带有明显的政治目的或意愿。长此以往，利比亚的经济陷入发展失衡和分配不公困境，招致民怨。
三是正规军队缺位，武器流散。卡扎菲执政中后期，利比亚发生了几次武装叛乱，致使其不再信任正规军队，转而着力培养忠实于自己的精锐部队，主要包括其所属部落武装、其儿子们麾下的武装、从邻近非洲国家招募的雇佣军以及曾引起世界瞩目的女子卫队。战后，上述武装中的残余人员或藏身于利比亚南部沙漠区域，或返回母国，成为所在地的安全隐患。卡扎菲执政期间还在国内建立起庞大的武器库，以应对内忧外患。进入21世纪后，随着利比亚国内反政府势力的增强，卡扎菲又在一些公共区域设立多个武器存放点，且多是随意设定，没有记录备案。战争期间，卡扎菲将大量存放的武器发放给普通民众，呼吁其捍卫国家政权。此外，还有一些武器存放点遭到反政府武装、地方民兵武装、部落武装以及各类犯罪分子的劫掠，导致大量武器在战争期间及战后流散至全国各地，乃至邻近地区国家，加重了这些地区的安全风险。
第二，从外因来看，外部势力的干预夹带私利，使利比亚长期动荡不安。利比亚因占据优越的地理位置和拥有丰富的能源储藏等，自古就是大国必争之地。2011年，西方大国在利比亚战争中实施军事干预致其政权更迭。战后，外部势力出于各自私利，继续以多种方式进行干预，加剧其动荡乱局。
战后伊始，西方大国试图从政治、经济两方面对利比亚的重建施加影响：政治上，大力扶植和支持亲西方的新政权；经济上，帮助西方企业取得绝大多数重大经济项目的主导权和参与权。然而，战后几年内，利比亚没有建立起稳定、可行的政权架构和经济体系，而是陷入政权碎裂、经济困顿和安全恶化的危局。西方国家在利比亚不仅没有获得预期的利益，其机构和人员还成为当地武装分子袭击的主要目标。当地民众将利比亚的战后乱局归咎于西方大国在战争中的军事干预，认为这些国家妄图通过参与利比亚重建以攫取当地资源，进而实现对利比亚更深入的控制。面对利比亚战后持续乱局，西方大国选择撤离。他们先后关闭驻利使领馆和机构，并撤离在利侨民。西方大国在不同形势下作出不同选择，趋利避害之意不言而喻。
西方多国撤离后，利比亚陷入更加严重的混战乱局。多股力量经过多轮分化重组，最终形成两个政权在东、西两地割据并立的局面。在此情况下，利比亚所在的西亚北非及环地中海地区多国以帮助其实现稳定为由支持其中一方，事实上将利比亚作为新的博弈场。自此，利比亚国内冲突演化成一场代理人战争：土耳其、卡塔尔、意大利等国支持西部政府；埃及、阿联酋、沙特、法国等支持东部力量。这些国家多以提供武器、技术支持等间接方式实施有限干预，而非直接的对抗和军事干预。在此情况下，利比亚对立两派间总体保持势均力敌。
但是，土耳其对利比亚实施军事干预，打破了双方战场长期对峙的局面。为转移国内矛盾和提高地区话语权，土耳其政府意图通过支持民族团结政府加强其在利比亚的控制和影响，增加自身应对内忧外患的筹码。2019年11月27日，土耳其与民族团结政府签署《安全与军事合作谅解备忘录》。根据这份备忘录，如果民族团结政府提出请求，土耳其可以向利派兵。12月26日，土耳其称收到了民族团结政府的派兵申请，土耳其议会于2020年1月2日通过了授权政府向利比亚部署军队的议案。土耳其对利比亚的军事干预引发埃及、阿联酋等支持“国民军”国家的连锁反应，它们不断加大对各自代理人的支持力度，从而导致利比亚冲突局势进一步升级。
二、利比亚乱局给周边国家带来负面影响
利比亚战后十年乱局对其周边地区的总体局势及地区多国的稳定和发展造成了不同程度的负面影响。
一是导致非洲安全形势恶化。利比亚战后，由于临时政府管控乏力和边境检查松懈，大量武器流散至周边国家，不明身份的武装分子在邻近国家间流窜，加之一些非洲籍劳工返回母国给相关国家造成经济和社会负担，加剧非洲地区安全风险。尤为严重的是，“伊斯兰国”、“基地”组织马格里布分支等极端组织在利比亚境内及邻近国家频繁制造暴恐袭击，索马里“青年党”、尼日利亚“博科圣地”等一些原本各自为政的武装组织纷纷与上述组织建立联系，完成了向恐怖组织的转变，并实现了非洲多国恐怖组织间的联动。利比亚战后乱局诱发的“暴恐并发症”在北非、萨赫勒乃至南部非洲持续发酵，非洲安全形势因此不断恶化。
二是给欧洲造成多重压力。利比亚战争期间及战后乱局催生出近百万难民。阿尔及利亚、埃及和突尼斯这三个北非邻国接收了其中部分难民，后因不堪重负对来自利比亚的人员实施入境限制。此后，利比亚难民多以欧洲国家为逃往的目的地。由于利比亚与欧洲国家间交通便利，加之其战后边境管控松懈，非洲多国难民和非法移民都将利比亚作为穿越地中海进入欧洲的一条“优选通道”。2014—2016年间，欧洲多国遭遇自第二次世界大战以来最大规模的难民潮，其中经利比亚跨越地中海进入的难民占比接近20%。这些难民和移民中鱼龙混杂，既有流离失所的战争难民，也有趁机进入欧洲谋生的经济移民，还有趁乱潜入欧洲作案的恐怖分子。他们的大量涌入给欧洲国家带来严重的政治、社会、经济压力和安全威胁。
三是加剧利比亚所在区域国家间的博弈以及地区组织的分裂。从利比亚所在的阿拉伯世界及地中海北岸的欧洲看，不同国家支持利比亚冲突中的不同派别，为此相互博弈，使利比亚乱局成为阿拉伯国家联盟和欧洲联盟的分裂因素。从东地中海区域国家看，土耳其对利比亚实施军事干预使土耳其受到该区域国家更加严重的孤立。在土耳其议会通过向利比亚部署军队议案的当日，希腊、以色列和塞浦路斯签署了东地中海天然气管线项目协议。此协议使土耳其作为欧洲天然气进口枢纽的地位遭到削弱。2020年5月11日，塞浦路斯、埃及、法国、希腊、阿联酋五国外交部发表联合声明，共同谴责土耳其对利比亚的军事干预以及土耳其在地中海的“非法”活动。
利比亚局势未来走向
当前，利比亚两派仍在对战，双方在中部战略重镇“苏尔特—朱夫拉”一线的战事已持续月余，几陷僵局。同时，多方介入利比亚局势，但是斡旋效果有限，且外部干预使得利比亚战局复杂难解。此外，2020年以来新冠肺炎疫情全球大流行，使得利比亚局势进一步恶化。
一、利比亚内部各派难以和解
利比亚自战后至今的政治重建进展不顺，主要是由于利比亚国内主导力量分散和政治目标模糊不清所致。一方面，政权主导力量多层且分散。从整体看，利比亚东西两个政权并立对峙，每个政权又都是由多股次级力量组成或支持，如不同地区的民兵组织、不同部落武装等。即使一方获胜夺取了国家控制权，其内部的次级力量之间也将继续新一轮的争夺博弈，难以形成统一、强有力的政治权威。这种情况在利比亚战后已多次出现，如战时团结一致推翻卡扎菲政权的反对派力量，在战后组建新政府过程中矛盾频现，使得新政府自建立起就陷入孱弱和分裂的困境。当前，从对战双方力量对比看，没有一方显现出明显优势，两方均不甘于放弃既得利益，且致力于争夺对国家更大的控制权和对对方最大限度地打压和排挤。从国内民众态度看，不同地区、不同部落民众的立场常常摇摆不定，多次发生在短时间内改变支持对象的情况。
另一方面，当权者的政治目标仍然模糊不清。两个政权并立至今，双方都没有提出过明确的政治目标和纲领，只是一味地相互打压，争权夺地。国家的制宪进程、总统和议会选举迟迟无法启动，国家长期处于动荡的过渡政治阶段，建立现代国家的目标遥遥无期。
二、多方斡旋效果有限，外部干预加剧复杂局势
当前利比亚的冲突早已演化为多个世界大国和地区强国间的“代理人之战”。利比亚的前途命运在一定程度上并不掌控在利比亚人手中，而是取决于外部干预力量博弈的结果。本轮冲突爆发后，外部力量采取了多种方式对利比亚局势进行干预，其中既有对冲突双方的劝和促谈，也有对其中一方的支持声援。然而，外部干预并没能促成停火，即使冲突双方一度表示接受停火，也是口惠而实不至。
一方面，联合国和一些西方大国以及利比亚地区邻国先后对利比亚冲突方进行斡旋，但都没能促成实现真正的停火。德国在斡旋利比亚问题中表现积极，旨在从源头上遏制难民潮，并提升本国影响力，但成效不彰。在德国牵头组织下，利比亚问题柏林峰会于2020年1月19日在德国总理府举行，与会各方达成共识，同意遵守对利比亚实施武器禁运、终止对冲突各方的军事支持，并共同促使冲突各方将停火转化为长久和平。但是，这一共识并没有被切实执行。在2月14—16日慕尼黑安全会议召开期间，德国国防部长卡伦鲍尔倡议英、法、德、意四国联合起来，共同参与解决利比亚冲突。然而，法、意分别支持冲突的一方，英国自身也面临“脱欧”后的困境，难以在利比亚问题上发挥作用。欧洲多国立场不一，难以形成合力。与此同时，联合国利比亚问题特别代表主持利比亚冲突双方的多轮和谈，联合国安理会也于2月12日通过了认可柏林会议成果的2510号决议，试图推动利比亚冲突双方达成全面和解，但双方始终无法达成停火，导致和谈难以如期进行。时任联合国利比亚问题特别代表加桑·萨拉姆在压力之下被迫请辞，使得联合国在斡旋利比亚冲突问题上陷入暂时停滞状态。此外，利比亚地区邻国试图探索从内部解决利比亚问题的新途径，呼吁国际社会允许利比亚人民自己解决目前的危机，不要进行任何形式的外来干预，期望促成利比亚冲突各方的直接会谈，但至今仍未实现。
另一方面，利比亚冲突双方的支持者仍在加大对各自阵营的支持力度，致使利比亚冲突局面更加白热化。以土耳其和埃及分别为首的冲突双方支持力量通过多种方式向各自阵营提供援助。土耳其分批次向民族团结政府派出数百名土籍军事顾问、指挥官、技术人员以及数千名不同国籍的武装人员直接参战。埃及在2020年初就将“翼龙Ⅱ”无人机部署到该国西部靠近利比亚边境的军事基地。针对土耳其对利比亚军事干预的不断加强以及民族团结政府势力持续向东推进，埃及总统塞西也对外发出了军事干涉利比亚的信号。但从土耳其官方有关言论来看，土耳其仍在避免与埃及在利比亚发生直接冲突。然而，双方对各自派别的支持使得利比亚冲突双方在“苏尔特—朱夫拉”一线的对战陷入僵局。除此之外，卡塔尔、阿联酋等国也以各种方式加大了对各自阵营的支持力度，使得利比亚冲突双方的对抗更加激烈，局势更趋紧张复杂。
三、新冠肺炎疫情使利比亚局势进一步恶化
2020年以来，新冠肺炎疫情突发并在全球多地迅速蔓延。3月24日，利比亚检测出首个确诊病例。截至9月24日，利比亚共确诊新冠肺炎病例30097例、死亡469例。值得注意的是，利比亚每日新增病例数较此前有大幅上升，鉴于利比亚检测能力有限，实际病例数恐大于公布数字。当前，从利比亚国内情况看，两个并立政府分别在各自控制区域内采取了宵禁、封锁、停止聚集活动等应对措施，但双方战事仍在持续。双方武装人员在采取一定防控措施的情况下继续作战，且仍不断有境外武装分子进入利比亚参战，以上人员往来恐持续加剧疫情蔓延，疫情进一步失控的风险正在上升。从外部情况看，意大利、土耳其、德国等利比亚冲突的主要干预国和斡旋方的疫情都十分严重，确诊病例数都在20万以上，且每日新增确诊病例数仍在数百以上。在应对国内疫情巨大压力的背景下，相关国家在未来一段时期内对利比亚的投入精力有限、干预力度将有所下降。在上述内外因素的共同影响下，利比亚乱局仍将持续、前景难期。
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