西汉后期，官僚、外戚和地主、商人上下其手，普通百姓失去土地，在重租重赋、严刑酷法下，“有七亡而无一得"，“有七死而无一生"，阶级矛盾日益突出。为了挽救西汉政权，当时统治阶级内部曾有人提出一些改革建议。哀帝时，大司马师丹提出“限田"主张，因遭外戚反对而失败。王莽上台后，为了在日益严重的社会危机中站稳脚跟，立即进行托古改制。改革币制就是其实行新法的内容之一。
公元9年(始建国元年)，王莽政权宣布废除使用已久的汉五铢钱，以及契刀、错刀，另铸小钱与原有的大钱同时使用。次年，又把钱币总称为“宝货"，别造金货一种、银货两钟、龟货四种、贝货五种、泉货(铜制)六种、布货十种，共货币六类二十八种。
新币品种繁多，换算比值麻烦，造成金融市场的大混乱。迫使农商失业，交易废滞。王莽的币制改革不仅没有达到预期目的，反而激化矛盾，成为各地爆发大起义的导火线。
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