从1939年开始首先在山西和河北敌后，国共两军不断摩擦，特别是在河北，八路军搞掉了国民党数万军队，最后是几乎武装押解国民党的河北省主席鹿钟麟出境。国共两党两军关系迅速恶化，在重庆开始了漫长的谈判。
随着谈判的初步妥协，在华北的矛盾逐渐缓和。
但是在国民党极为看重的华中和东南地区，新四军和国民党第三战区的冲突也日益严重。1940年5月新四军和第三战区的谈判达成五条初步协议。而此时国民党中枢开始考虑以划界的方法来从根本上解决两党军事关系问题。因此抗战不过3年，八路军已经由4万急剧扩充到30万，地区由陕北一隅进而扩散到山西，冀察，乃至山东，势头令国民党恐惧不安。
现在新四军又开始在豫皖膨胀，甚至想原来国民党统治的心腹之地苏北苏中地区扩展。国民党党政高层人士纷纷呼吁采取有效应对措施。
副参谋总长白崇禧上书蒋介石，称延安方面“袭击友军，制造内战，扩张势力，包藏祸心。但是在此抗战阶段，若断然处置，则投鼠忌器，若听其演变，则滋蔓难图。
应与适当地带，划定第18集团军作战区域，授予攻敌任务，指定作战目标。如此即可限制器活动范围，复可免除滋生事端之口实。若其不尊约束，抗命称兵，则彼罪恶既彰，自当绳之以法，而是非可大白于天下矣。”
白的建议得到了大多数国民党军政上层的赞成和热烈响应。
于是军令部一处拟定了划分18集团军和新四军作战区域的四种方案上报审批。
正当两党在重庆谈判频临破裂，而新四军此时却发起了黄桥战役，搞掉了国民党数万军队，俘虏了江苏省主席韩德勤，几乎控制了整个苏北。国民党被彻底激怒，即使是估计国内外形势一时不想和延安撕破脸的蒋介石也已经控制不住群情激奋的国民党内部。
军令部长徐永昌提交了《剿灭黄河以南匪军作战计划》，而且参谋总长何应钦，副总长白崇禧也扬言，如果蒋再不下决心，则徐，何，白三人将辞职抗议。最后在1940年11月30日，蒋派军令部次长刘为章面见周公，要求八路军和新四军必须按照《中央提示案》内容北撤，但时间可暂缓：12月底黄河以南的八路军要移至河北，江南的新四军要移至江北。
到1941年1月底，新四军全部移至黄河以北。但是延安方面抱定拖延宗旨，在补发饷弹，开拔费，北撤路线等问题反复和国民党讨价还价。为了加快谈判进程，国民党方面拒绝项英来重庆谈判，要求其就地和第三战区顾祝同谈判。面对国内外的严峻形势，蒋介石还是下定不了军事手段解决的决心，12月25日再一次单独和周举行会晤，用周自己的话说，是蒋在会谈中以极富感情的神情和语气，劝导周，要求新四军不要继续拖延，应迅速北撤。
否则他也无法继续压制部下，局势有可能失控。
1941年1月4日，新四军军部开始转移。但是新四军向东去苏南为进而转往苏北的路已经被国民党军堵死，有无法直接向北大举渡江，冒险去碰日军。于是选择了一条向南绕过苏南国民党军，再向东，然后北上去苏北的迂回路线。
而之前国民党第三战区曾获得情报说，新四军计划在迫不得已时向东南突围，重返原赣南和闽西中央苏区开辟根据地。因此已经东南方向部署了重兵。结果本想出其不意的新四军九千多人一头撞进了第三战区摆好的阵势。在接到第三战区的报告后，一再压下进剿计划的蒋介石终于再也压不住了，皖南事变骤然爆发。
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