都说晚清的中国处于“内轻外重”的局面，意思是说中央势弱而地方势强，这与太平天国运动后湘军、淮军势力集团的兴起以及洋务运动有关。而慈禧、光绪二人的存在，一直使清政府保持着对地方的极大制约，即使如李鸿章、张之洞等地方权臣，除特殊情况外，也不敢公然违背中央权威。但在1908年慈禧、光绪二人先后逝世之后，中央的权威顿然丧失，最高权力被转移到年幼的溥仪与年轻的载沣手中，这就使清政府与地方之间出现了更多的问题，种种问题的爆发又为1911年革命的爆发埋下了伏笔。
一、慈禧去世前后的中央权力许多人认为清廷中央权力自晚清太平天国运动以来便一直处于衰退当中，其实这个说法不太恰当。准确地说，直至1900年“东南互保运动”发生之前，地方督抚权力的确是在不断上升的，以致于出现了东南数省公开违背清政府命令，与列强和谈以维护东南各省秩序的事情。但事情往往是呈现出“否极泰来”的趋势，东南互保是督抚权力达到顶峰的标志，也是其权力开始下降的关键点。自此清政府开启的清末新政与预备立宪，无不以削弱地方、加强中央为目的。
无论是清末新政，还是预备立宪，都从改革官制开始，而在改革过程中，中央无论在实际上还是法理上都进一步加强了其统领地方的最高权力。自太平天国运动之后，地方督抚逐渐从中央手中“攫取”到的司法权、财政权、军事权等，也在一道道官制改革令与司法、财政、军事改革令中被收归中央。尽管这所谓的“集权”并未取得多大的实际效果，但地方若再想像1900年之前那般肆意使用权力，是再也没有任何道义与法理上的依据了。
因此自1900年之后，慈禧和清政府所掌握的明面上的权力越来越多，地方种种权力被收归中央，不得私自行使。而且由于慈禧与光绪皆执掌权力多年，尤其是慈禧深谙权术之道，以帝王平衡之道收服各方势力，光绪亦在位数十年，他虽然未掌握实权，但各方对他也都尊敬有加，不敢有所僭越。总而言之，慈禧去世之前的大清朝廷，是自太平天国以来表面上“最具权威”的时期，但令所有人都没想到的是，光绪和慈禧两天内先后去世，庞大的帝国没有了权力中心，也就没有了权威性，局面随之发生变化。
光绪剧照
二、慈禧去世之后的朝局光绪、慈禧去世后，年仅3岁的溥仪登基，是为宣统皇帝，溥仪之父、光绪之弟载沣以“监国摄政王”的身份成为大清国实际上的最高执掌者，而他也不过才25岁。与朝中老臣、重臣相比，一个3岁的皇帝，一个25岁的摄政王，再加上一个并没有什么权力与能力的隆裕太后，实在很难掌握这个庞大的帝国。此时朝野上最具威望的人，当为汉臣袁世凯，他当时身兼数职，其中最核心的当为军机大臣与外务部大臣。在当时的中国，处理洋务意味着极高的身份与地位，这预示着身为外务部大臣的袁世凯不仅在朝内有势力，还能获得西方各国的支持，加之袁世凯早年小站练兵，培养出大量军队将领作为心腹。可以说无论是政治上，还是军事上，袁世凯都是朝中第一人。
那么问题来了，载沣与袁世凯之间的关系怎样呢？答案很简单，两人的关系十分糟糕。其中最现实的问题就是，面对资历老、地位高、威望高的老臣，载沣无法像慈禧甚至是光绪那样掌控，根本玩不转。载沣在执政前不过在军机处行走一年多，论起来还是军机大臣袁世凯的下属和晚辈，载沣虽一朝成为大清最高执掌者，但年龄、资历与能力上的限制使他面对老奸巨猾的袁世凯时，毫无招架之力。再加上载沣一直十分痛恨袁世凯，他认为正是袁世凯当年的告密，才使他哥哥光绪惨遭禁锢，戊戌变法也走向失败。无论从哪一方面来说，载沣对袁世凯都没有什么好感。
载沣与溥仪父子俩
载沣掌权后，很快借新政之由，将大量皇家子弟安排进中央各部门，例如任命他的胞弟载洵为海军大臣，载涛为军谘府大臣，希望借此分割袁世凯的军权。此外还在朝堂之上多次借机打压袁世凯，袁世凯深谙权术之道，他明白在载沣刚刚执掌大权之际不宜与其公开碰撞，因此借机辞职回乡，在河南深居简出的同时，也利用眼线随时掌握朝堂动态，以寻求复出的机会。载沣过于明显且“幼稚”的政治打压行为，打破了在慈禧手中还算平衡的朝局，看似载沣一头占据了绝对优势，中央权威更加明显，但实际上载沣肆意打压袁世凯、安排爱新觉罗皇室执掌各部衙门的举动，极大地损害了中央权威。
三、内外皆轻的大清通过清末近十年的改革，地方督抚的权力开始急速衰退，不复当年东南互保运动时的态势，加上张之洞、刘坤一等地方老臣先后去世，地方督抚再度臣服于中央之下。而在中央，载沣与溥仪的上台，中断了慈禧的收权之路。政治斗争经验浅薄的载沣过度使用其权力，在朝中打压袁世凯，放弃之前慈禧坚持的“满汉平等”原则，扶植大量满清贵族上位。袁世凯则暂时隐藏起自己的锋芒，回到老家等待时机以东山再起。至1911年武昌起义爆发前，清政府正处于极度尴尬的状态，地方督抚权力不再，而中央集权尚未完成，可谓处于“内外皆轻”的局面。整个大清朝如同一锅煮沸的热水，只等待有人将锅盖掀开，让沸水迸发。
载沣
1911年的武昌起义，彻底掀开了这锅热水的盖子，载沣发现此时的地方已经不再像数十年前那样，可以出现曾国藩、李鸿章这样力挽狂澜的地方大员，中央也没有了慈禧这样的强势领袖。面对规模并不大的武昌起义，清政府竟慌了手脚，无所适从，武昌起义的成功显然正是在“内外皆轻”的关键时候爆发，才使得革命迅速得取得成功。很快袁世凯东山再起，借剿灭革命党的名义从载沣手中攫取军政大权，并利用自己一手扶植起来的北洋军在对抗革命党的过程中取得越来越多的政治筹码。军人自此成为左右决定朝局的关键力量，并在此后数十年时间里一直如此，谁拥有了军队，谁就拥有了革命的解释权，正所谓“枪杆子里出政权”，这是慈禧和载沣所万万想不到的。
新军
文史君说慈禧去世之前的大清虽然是风雨飘摇的状态，但政治强人的存在使大清始终在继续前行过程中。慈禧、光绪的陡然崩殂意味着政治强人不再，载沣年轻且没有政治经验，他采取的种种幼稚的政治举动使本就摇晃大清朝更加不稳，直接导致了1911年武昌起义的爆发。也造就了袁世凯及其身后数十年的军人政治的历史。
参考文献李细珠：《晚清地方督抚权力问题再研究 ———兼论清末 “内外皆轻” 权力格局的形成》，《清史研究》2012年第3期。
李细珠：《再论 “内外皆轻”权力格局与 清末民初政治走向》，《清史研究》2017年第2期。
（作者：浩然文史·小太阳）
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