学习实践科学发展观 开拓创新理财新思路
云南省财政厅 李保春
一、学习科学发展观，必须全面理解和把握本质
(一)科学发展观是全党指导思想的继承和发展
全面、联系、发展的观点，是马克思主义的世界观和方法论。发展的主要功能是创造财富、推动进步、协调关系。科学发展观，体现了马列主义的历史唯物论和辩证法，体现了毛泽东思想的理论与实践相结合，体现了邓小平理论的时代特征，是实践“三个代表”重要思想的要求。我们学习贯彻科学发展观，必须与学习马克思主义哲学紧密结合起来。只有坚持科学发展观，才能始终代表人类先进文化的前进方向；只有落实科学发展观，才能不断加强党的执政能力建设；只有实践科学发展观，才能推动经济又好又快发展。
(二)科学发展观是发展认识的又一次质的飞跃
回顾历史，我们党和国家的发展观经历了一个不断认识和提高的过程。
党的第一代领导核心毛泽东，在日本军国主义疯狂进攻、残酷“扫荡”和国民党顽固派军事包围、经济封锁，以及自然灾害严重的最艰难时期，号召解放区开展大生产运动，并于1942年12月提出了“发展经济，保障供给”的发展观，通过自力更生、自给自足的生产发展，解决了当时严峻的财政经济困难。之后，“发展经济，保障供给”，成为长期指导全党经济工作和财政工作的总方针。在革命战争时期，它是红色根据地“供给型财政”的理财观；在建国初的国民经济恢复和抗美援朝时期，它是新中国政府高度集中统一的“统收统支”理财观。在社会主义新中国的建设时期，毛泽东同志的发展观，在工业领域集中体现为确保国家重点项目建设、尽快建立独立的国家工业体系；在农业领域，主要表现为农村人民公社化。这一时期，财政部门突出的体制特点是“生产建设型”理财观。“发展经济，保障供给”，是我国经济短缺时期的发展观。
党的第二代领导核心邓小平，在党的十一届三中全会之后，带领全党全国人民把工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上；确立农村家庭联产承包责任制，设立经济特区，改革国有企业，推进对外开放，坚定不移地提出了“发展才是硬道理”的发展观；把“一个中心，两个基本点”作为党的基本路线，告诫全党全国人民要“一百年不动摇”；确立了社会主义的市场经济目标，建立现代企业制度，医疗改革和住房市场化改革先后施行。与此同时，财政部门积极研究和探索我国财政的体制转型问题，短暂的“经营管理型财政”理财观，很快就被“发展经济，振兴财政”的理财思想所取代；分税制财政体制改革，逐步增强了政府的宏观调控能力。“发展才是硬道理”，是我国社会转型时期的发展观。
党的第三代领导核心江泽民，敏锐地作出了我国还处于并将长期处于社会主义初级阶段的科学判断，强调“发展是党执政兴国的第一要务”，提出“两个根本性转变”的目标，明确非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，实施了西部大开发战略，加入世贸组织，不断丰富和完善了我国社会转型时期的发展观。这一时期，财政部门为适应经济社会转轨和政府职能转变的发展要求，提出并实践了“公共财政”的理财观，成功地运用财政政策工具调控宏观经济，先后实施了适度从紧财政政策和积极财政政策，烫平了经济波动。把发展作为党“执政兴国的第一要务”，仍然是我国处在深刻的社会转型过程中必须坚持的发展观。
党的“十六大”确定全面建设小康社会的目标和任务，十六届三中全会进一步明确提出了“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”；强调“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求推进改革和发展”。完整地提出了科学发展观并赋予新的时代内涵。通过学习，我深刻地感到，科学发展观充分体现了中央新一届领导集体对发展内涵的深刻理解和科学把握，是对发展思路、发展模式不断探索的结果，是理论上的重大创新和实践上的重大突破，对我们做好财政工作意义重大。
(三)科学发展观是指导发展的世界观和方法论
胡锦涛 在党的十六届三中全会上系统阐述的科学发展观，是几代中国共产党人带领人民建设中国特色社会主义，深刻总结国内外关于“发展问题”的经验教训、汲取人类文明进步新成果，站在历史和时代高度提出的一种新型发展观。在科学发展观的科学体系中，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾，实质是经济社会又好又快发展。整个理论体系内涵丰富，涉及经济、政治、文化、社会发展的各个领域，从战略和全局的高度科学地回答了什么是发展、为谁发展、靠谁发展、怎样发展等一系列重大理论问题。
科学发展观的重要贡献，是把我国现代化建设的总体布局由社会主义经济、政治、文化建设“三位一体”，发展为包括社会建设在内的“四位一体”，强调全面推进经济、政治、文化和社会建设，努力使生产力与生产关系、经济基础与上层建筑相互协调，使社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会共同发展。可以说，科学发展观不仅阐述了中国未来的发展问题，而且还全面、有力地回答了西方反华势力多次、反复提出的“中国威胁论”的种种疑问和无理指责。
(四)科学发展观是解决社会主要矛盾必须长期坚持的发展观
目前，我国既处在发展的重要机遇期，又处在发展的矛盾凸显期。改革开放30年来，国民经济年均增速9.7%，经济实力显著增强，为发展奠定了新的历史起点。2005年，我国的GDP赶上英、法，位列美、日、德之后，成为全球排名第四的经济体。2007年，GDP接近25万亿元，是1978年的49.2倍，对世界经济增长的贡献度超过美国，达到16%左右的水平；全年财政总收入达到5.1万亿元。
我国的改革发展已经出现了新的阶段性特征。一是由缺乏财力难以兼顾解决长期积压问题的阶段，进入到一个有较充裕财力，可以逐步解决长期积压问题的阶段。尤其是上学难、就业难、看病难、住房难等关系民生的问题，必须着力解决，要让全体人民都分享到改革开放的成果。二是我国的粗放型经济增长方式，由能够支撑快速发展的阶段，进入到了已无力支撑进一步发展的阶段。比如，我国2006年的GDP仅占世界总量的5.5%，但单位GDP能耗是发达国家的3至4倍，每年环境成本的外部化相当于GDP的8%至12%，转变经济发展方式刻不容缓。三是贫富之间、城乡之间、区域之间、经济社会发展之间的不协调状况，已由可以为社会所承受的阶段，进入了社会越来越难以承受的阶段。表现为群体性事件大量增加，规模趋于扩大，手段日趋激烈，必须高度重视。四是我国社会矛盾关系，由不突出抓好主要矛盾就无法解决非主要矛盾的阶段，进入到不兼顾解决好非主要矛盾，就难以继续抓好主要矛盾的阶段。比如，资源状况和生态环境，社会事业发展和政治体制改革等方面的矛盾，正在不断成为制约经济发展的瓶颈和薄弱环节，不下决心解决，就难以进一步解决好社会主要矛盾。
总而言之，我国30年快速发展中积累的大量矛盾和问题；目前发展中出现的阶段性特征和新的矛盾问题；到2020年实现全面建设小康社会、本世纪中叶实现富强民主文明和谐的社会主义现代化目标等，需要解决许多新矛盾、新问题，这就决定了我们必须自觉地、坚定地贯彻落实好科学发展观。当然，我国改革开放30年取得的巨大成就和经验，决定了我们有能力贯彻落实好科学发展观。也只有深入贯彻落实科学发展观，我国才能抓住机遇，巩固已有的发展成就，破解面临的发展难题，创新发展方式，推动中国经济社会又好又快发展。
二、实践科学发展观，必须全面开拓和创新理财思路
财政是国家进行宏观调控的政策工具，是各级政府履行职能的物质基础、体制保障和监督手段。科学发展观是科学理财、为民理财、阳光理财的思想基础和理论前提，决定着财政发展的方向和财政改革的成效。深入学习实践科学发展观，直接关系到财政职能作用的发挥，关系到发展成果能否真正让广大人民共享，关系到全省经济社会的全面协调可持续发展。
改革开放30年来，云南的发展成就令人鼓舞，但与其他省市相比，我省的经济总量、发展质量、发展方式以及综合经济实力等都还存在较大差距。在拉动经济增长的“三驾马车”中，消费和社会投资长期不足，目前受美国次贷危机和全球金融风暴的影响，出口增长减缓。长期以来，我省经济增长主要靠政府投资拉动，但产业结构单一和高能耗发展方式并存的矛盾，制约着全省经济发展的规模和质量。财政要进一步发挥好宏观经济管理的职能作用，必须牢固树立科学发展观，在创新理财思路上狠下功夫。
(一)积极推进地方政府及其财政层级的扁平化管理改革
政府层级是财政收入划分和支出责任划分的基本前提。我国实行5级政府，是世界上政府层级最多的国家，虽然有利于国家的政治和社会稳定，但在分税制运行中至少存在三大理财难题。一是政府层级多，事权难以清晰划分，导致各级财政支出责任和重点不清。二是在5级政府之间按税种划分收入，无法保证每级政府拥有完整的主体税种。三是政府间转移支付在多环节流转，针对性难以及时、准确落实。目前倡导的“省管县”和“乡财县管”两种体制改革，目的就是减少财政层级。但从我省情况看，8个民族自治州和28个民族自治县覆盖了云南国土面积的80%，而且财政困难县多，暂不具备实施“省管县”的条件。但可以选择具备条件的地市开展试点，或对一些财政资金实行“切块”，管理到县。
(二)按照公共财政体制要求，正确处理政府与市场边界
传统的计划经济观念，影响着政府在经济发展和社会管理等方面大包大揽的职能定位。由于政府职能转变缓慢，政府与市场边界不清，使得财政增支因素不确定，增收压力大，收支矛盾突出，难以建立财政风险管理和预警机制。此外，目前党委政府考核使用干部的指标体系不尽科学合理，一些领导干部思想上存在着不正确的政绩观，追求经济规模，大搞形象工程。有的不顾执政风险，把财政资金当作“唐僧肉”，造成财政负担超重，有的通过各种形式盲目举债搞建设，加大了地方政府的债务风险和执政风险。我认为，目前基层政府的财政困难以及公共服务水平不高的问题，除体制因素外，政府职能不清产生的“越位”和“缺位”以及超财力的形象工程建设，是最重要的根源之一。因此贯彻落实科学发展观，必须牢固树立科学理财观，按照“公共性”的基本要求，遵循“量力而行，尽力而为”的原则，坚持“有所为、有所不为”。对地方经济社会发展带动能力非常强的重大建设项目，政府要重点扶持；可以利用市场提供的公共服务(或产品)，要大胆实行政府购买；凡是竞争性项目一定要推向市场，要充分利用社会资本投入和资本市场融资来拉动其建设和发展，财政政策和财政投入的重点，主要应集中于促进科技创新、改善投资环境。
(三)进一步支持产业结构优化调整，建立经济发展长期增长机制
我省产业结构单一的问题，突出表现为“烟草”独大的现状还将长期存在，并影响全省经济发展和政府财力的构成。云南在经济社会发展中虽然存在一定的比较优势，比如自然资源丰富、生物资源的多样性、生态环境好、旅游项目多、地域民族文化的多样性和独特性等。但从自然条件、投资环境、人力资源、资本力量、国家的政策和资金支持等方面来看，产业结构的优化升级仍存在一定困难。2007年，全省第二产业增加值占GDP的43.2%，同比增长6.1%，与全国占比49.2%和增速13.4%相比，分别低6%和7.3%，云南的第二产业不仅发展缓慢，而且投资对政府财政的依赖度较高。此外，全省第三产业增加值占GDP的38.4%，比全国的39.1%低0.7%，第三产业发展明显滞后。要改变我省产业结构现状，加快第二、三产业发展，我们必须按照科学发展观的要求，运用财税政策和政府必要的重点扶持，尽快建立新的支柱产业，加快全省工业化、现代化和城市化发展进程。按照国家扩大内需的发展战略要求，积极支持第三产业发展，努力提高消费占总需求的比重。尤其要确保政府在社会保障方面的投入，包括失业、住房、养老、医疗、保险、教育等方面，努力增强消费的预期和信心。
(四)进一步加大“三农”投入，建立经济社会全面发展机制
党的十七届三中全会，从改革发展的全局出发，高度重视“三农”问题。我国农村经过30年的改革发展，初步形成了符合国情和生产力发展要求的农村经济体制；广大农民依靠党的政策和自己的力量，基本解决了农村人口的吃饭问题；农村的经济繁荣与民主政治建设、精神文明建设不断加强，社会事业加快发展；农民的思想道德、科学文化和健康素质显著提高；农村党的建设和农民民主权利不断加强。近五年来，仅中央财政用于农村基础设施建设的投入就将近3,000亿元。当然，我国目前的“三农”仍然存在不少问题。一是农民增收缓慢；二是农民负担偏重；三是农民人均消费水平偏低；四是农业经济发展滞后。财税部门要进一步加大“三农”投入，按照全面建设小康社会的目标要求，采取有力措施支持“三农”发展。一是遵循《农业法》规定，大力整合现行农业资金，确保重点建设，提高使用效率。二是加大农村教育投入，落实好农村义务教育政策，提高农村教育质量。三是进一步加大农业投入，促进农业发展，重点支持“六小”工程等农村中小型基础设施建设；支持以科技进步为核心的农业服务体系建设。四是重视对农民的就业培训，扩大农村就业领域，促进农村劳动力转移和就业。五是改革粮食补贴方式，防止和解决农民“卖粮难”问题。六是改革农业税制，进一步减税减负。七是加大对农村卫生事业管理支持。八是加强退耕还林等生态工程建设，改善农村生态环境，促进农业可持续发展。
(五)进一步完善支持节能减排的财税政策,建立经济增长质量机制
我国是一个资源能源相对短缺的国家。但目前已成为仅次于美国的、居世界第二位的能源消耗大国，能源消费占世界消费总量的13.6%，而且对世界能源市场的依赖度越来越大。此外，我国的综合能源利用率仅为33%，单位能耗生成的GDP只相当于发达国家的1/4左右，只有美国的1/10，日本的1/20。也就是说，我国GDP的高增长主要是靠高投入、高消耗、高排放来支撑。如果我国的节能减排问题不能在短期内解决，那么在未来的10至20年间，在进一步加速工业化、城镇化发展的进程中，生态环境的承载力还将进一步加大。所以，财税部门必须按照科学发展观要求，积极探索和创新。一是建立和完善资源环境有偿使用的制度机制，积极推进经济增长方式转变。比如，让节能减排合理地内化为企业成本；或借鉴国外经验，实施排污权交易制度等。二是建立和完善节能减排的相关制度和机制。比如，开征燃油税、环境税等。三是大力支持节能减排的科技创新。比如，加大对先进产能、节能减排项目的研究和建设投入等。四是支持建立节能减排的监测、评价制度体系等。
(六)探索资源税(费)管理改革，建立经济增长补偿机制
从绝大多数市场经济国家的情况看，社会资源使用的制度和法规都比较完善。我国市场经济体制改革，虽然已走过了10多年历程，但资源使用制度的改革仍然滞后，资源和环境要素被所有行业廉价或无偿使用，资源环境的外部成本难以通过市场机制，内部化为企业的生产成本，结果导致了企业缺乏爱惜资源的外部压力和内生动力。财税部门在探索资源使用制度改革方面可以大有作为。一是在财政收入政策方面，可以通过取消并严格控制资源使用的各种优惠政策，建立和完善有偿使用资源环境的制度办法(比如，开采权、排污权拍卖等市场化交易和补偿制度)，加强管理，增加财政收入。二是在财政支出政策方面，可以支持建立保护和利用资源环境的法律法规体系，建立管理标准和评价指标体系，支持科研创新等，把资源成本内化到企业，减少政府治理环境和污染的巨大开支(比如，目前昆明市阳宗海的砷污染，仅可预见的治理投资就高达5.2亿元)。三是合理调整资源税(费)政策。我国2007年资源税仅占税收收入的0.6%，而且现行资源税税率，远低于世界平均水平。比如，我国现行1.5%的原油税率，远低于10%的全球平均水平。而且资源税实行从量定额计征，不利于将税收与资源市场价格挂钩，不利于建立资源开发与环境保护的补偿机制。我国目前的资源税(费)政策，仍具有增加征收项目、提高征收标准的较大空间。
(七)进一步规范非税收入，建立完整的财政收入管理机制
我国的非税收入主要包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产资源收益以及其他非税收入。2004年，我国非税收入总额估计约1万亿元，相当于同期财政总收入的39.8%，其中中央非税收入占本级财政收入的11.2%，地方非税收入占本级财政收入的74.8%。2006年全国非税收入估计超过2万亿元，占全国财政收入的50%以上，高于发达国家5%至15%的水平，也高于发展中国家20%至30%的水平。2007年，我省非税收入258.58亿元。由于非税收入涉及面广，收入规模大，如果管理不好，不仅会影响政府宏观调控的政策效果，而且非常容易滋生“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)和腐败。尤其是地方非税收入的扩大，存在着各种各样的原因，除了规范行政行为、规范市场管理、正常地增加地方财力设置的收费项目以外，还存在着有的地方政府部门因行政支出压力大，将非税收入作为创收手段。最突出的是“谁收费、谁使用”的现行收费体制，导致了部门利益人格化和收费主体多元化，形成收费主体支配收费资金的所谓“收支挂钩”体制。为了规范非税收入管理，我省已成立了非税收入管理局。但我们要结合贯彻落实科学发展观，进一步完善和加强非税收入管理。一是高度重视非税收入管理。非税收入和税收收入一样，是国家意志的体现，是政府宏观调控的重要手段，是政府财力的重要组成部分。二是建立规范化的征收管理体系。明确财政部门是唯一的征收主体，强化收支两条线管理，完善票据管理和信息化建设。三是加快非税收入管理立法。尽快制定《政府非税收入征管法》及其细则，制定地方性非税收入管理法规制度。四是积极推进包括行政体制、预算管理体制、监督检查机制等方面的配套改革。
(八)研究制定促进消费增长的财税政策，建立经济增长拉动机制
如果一个国家或地区的消费长期不足，必然严重影响供给结构，导致经济增长过度依赖重化工业、制造业和外贸企业(主要是出口产品生产企业)，制约经济结构的调整和优化升级。我省社会消费不足主要有3个原因。一是初次分配不合理，个人收入偏低，尤其是农民人均纯收入低，严重制约了消费增长。2007年，我国第三产业增加值占GDP的比重为39.1%，城乡人均收入比为3.3:1，云南则分别为38.4%和4.36:1，均低于全国水平。二是社会保障水平偏低。我省社会保障与就业的财政支出占比远高于全国水平，但由于贫困面大，居民用于教育、医疗、住房、养老等个人保障性的支出比重相对较多，影响了消费预期。三是社会就业不充分。从浅层原因分析，主要是第二、三产业不发达。从深层次原因分析，首先是我省的第二产业始终处于产业链分工的低端环节，即处于吸纳就业人数少、需要大学毕业生人数少，高能耗、高污染制造业多的状况。其次是我省的第三产业发展滞后，经济链条没有足够延伸。比如，需要大量大学毕业生就业的金融市场、文化产业、产品设计、仓储物流、订单处理、营销服务、艺术品市场等服务行业不发达。社会就业不充分造成消费不足，不利于加快转变经济增长方式，不利于解决民生问题。所以，政府和财政部门要努力加快收入分配制度、社会保障体制、教育体制、公共卫生体制等项改革，调整分配和再分配，让广大城乡居民增收减负，尤其是要切实增强城乡低收入群体的购买力。要运用财政补贴和优惠政策，支持粮食、肉类等基本生活必需品和农资等紧缺商品的生产，提供公共服务，改善民生，促进消费。
(九)进一步完善公共财政绩效考评体系，建立科学理财决策机制
财政绩效评价，是推进公共财政建设的必然选择，是优化公共资源配置、提高财政支出效率、强化公众监督的重要手段。我省的财政投资项目评审和预算支出绩效评价工作，开展得非常及时，取得了令人可喜的成绩。但仍需从6个方面进一步完善。一是加强组织领导，培育全体财政干部的绩效管理理念；二是构建财政支出绩效评价和监督的法律体系，增强权威性；三是完善绩效评价组织体系，包括岗位责任制度、专家评审咨询制度、责任追究制和绩效监督听证制等；四是重视绩效考评结果的运用，深化部门预算改革；五是探索切实可行的绩效评估操作方法，建立科学合理的评估机制和评估指标体系；六是建立和完善绩效考评管理信息系统。
(十)进一步加强“金财工程建设”，建立现代化高效管理机制
“金财工程”是财政部门政务公开的重要方式，是依法理财、科学理财、阳光理财、高效理财的重要技术平台，是预算编制审核、国库支付管理、财政收入管理、现金管理、工资集中发放管理、国债管理、政府采购管理、国有资产管理、宏观经济预测分析等重要财政业务工作的管理系统和核算系统，是覆盖财政系统的信息网络，是财政信息管理和运用、资金运行调控和监督检查的重要技术手段。所以，“金财工程”建设工作非常重要。一是要高度重视，健全机构；二是要规范管理，合理投入；三是要开发软件，推广普及；四是要整合系统，集中管理；五是要信息共享，确保安全；六是要维护网络，保证使用。
(2008年11月3日)
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