北宋初期体制大体沿袭唐朝的政治制度。但宰相不再由三省长官担任,而是另以同中书门下平章事为正宰相,以尚书左右丞、六部侍郎以上至三师者充任,通常设两员,有时设一员或三员,宰相还兼馆、殿大学士之职。又增设参知政事为副宰相,以中书舍人以上至六部尚书官者充任,亦无常员,通常设两员,有时设一员、三员或四员。宰相与副宰相、枢密使、知枢密院事、枢密副使、同知枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事、合称;宰执”。宋朝的相权大幅萎缩,仅负责行政职能。中书门下与枢密院称为东、西;二府”,掌文武大权。又设盐铁、户部、度支三司,主管财政大权,号称计省。这样三司、宰执、枢密使三权互相制衡,因此削弱相权,加强皇权。宋朝还在御史台之外增设谏院和置谏官,这些都是监察机构,负责弹劾等事宜。北宋前期,宰相主管民政、枢密使主管军政、三司使主管财政。宋神宗元丰改制后,宰相实际兼管财政。南宋时,宰相又兼任枢密使,兼管军政。这使得宰相再次握有民政、财政和军政的大权。[参 49]。
中书门下设于禁中,又称政事堂或都堂,是正副宰相集体处理政事的最高行政机关。其宰相称做;同中书门下平章事”,副宰相称为;参知政事”。设置副宰相是为了分散正宰相权力以及扩充处理政务,这是是宋代政治的特色之一[参 49]。宋神宗时元丰改制将中书门下改为门下、中书与尚书三省,以尚书左、右仆射各兼门下、中书侍郎为正宰相,再设门下、中书侍郎各一人,尚书左、右丞各一人为副宰相。宋徽宗时,蔡京称太师,统领三省事务,改尚书左、右仆射为太宰、少宰,作为宰相。南宋宋高宗时,为了集中政务以应付军政急务,将三省合并为一,改左、右仆射为左、右丞相。宋哲宗时设平章军国重事或同平章军国事,以处;老臣硕德”,位居宰相之上,每数日一朝,非朝日不到都堂。宋宁宗时,韩侂胄任;平章军国事”,每三日一朝,宰相不再掌印。南宋末年,贾似道专权,任;平章军国重事”,左、右丞相实际上屈居于类似副宰相的地位[参 49]。
枢密院作为全国军政的最高机关,长官为枢密使或知枢密院事,以谏议大夫以上至六部尚书等官充任,副长官为枢密副使或同知知枢密院事,以起居舍人以上至尚书左右丞等官充任。资历浅者,称签书枢密院事、同签书枢密院事,不常置。为了防止唐朝藩镇割据与五代频繁发生的禁军哗变篡位等事重演,此职务大多由文官担任。枢密院掌管全国军马调度权力与高级武官考选奖惩,而全国禁军兵员的管理、训练、防御、升迁、赏罚等则由殿前司、侍卫亲军马军司与侍卫亲军步军司等三衙联合管理。枢密院长官与参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左右丞相等统称执政,宰相与执政官合称宰执[参 50]。
三司是北宋初期主管财政的最高机构,即盐铁部、度支部、户部三司,号曰计省,位亚执政,号称;计相”。其长官称三司使,以两省五品以上及知制诰、杂学士、学士充。副手称三司副使,以员外郎以上历三路转运及六路发运使充。元丰改制时裁撤三司,职权归户部和工部。南宋时兵役军费繁重,故又增设总领所作为户部的派出机构,专门负责数路或一路各军之钱粮征收供应,并参预军政。总领所共四处,分别为:
- 淮东总领所:领淮南东、两浙东西、福建、江南东西等路财赋,供应驻淮南东路之御前诸军
- 淮西总领所:领淮南西、江南东西等路财赋,供应驻淮南西路之御前诸军
- 湖广总领所:领荆湖南北、广南东西、京西南、江南西等路财赋,供应驻荆湖北、京西南两路之御前诸军
- 四川总领所:领川峡四路财赋,供应驻川峡四路之御前诸军
总领所长官称;总领某处等路财赋军马钱粮”,简称总领[参 51]。
中央行政执行机构方面,宋朝早期,六部九寺五监被一些新设一些机构取代职权,如审官院与流内铨分别代行吏部考校京朝官和选人的职权,枢密院和三班院代行兵部考校武官的职权,太常礼院和礼仪院代行礼部与太常寺的礼仪之权,三司代行户、工部及司农太府两寺的大部分职权,审刑院代行刑部复审大理寺所定案牍之事等。直到元丰改制时,撤销朝廷的诸多令外机关,以三省代替中书门下,六部各设尚书和侍郎,主管本部事务,省部寺监才行使相应的职权。但实际上,元丰新官制与《唐六典》所载三省六部九寺五监制仍有相当差别:三省合署办公,两尚书仆射分兼中书门下两省台长,故名为三省实为一省,至建炎正式合并;六部多由原有的令外机构合并重组而成,故而改制后多兼理本应由寺监管理的庶事杂务,而规模变得空前庞大;寺监事权为六部所侵,导致除大理寺外皆不治京外之事,故建炎时一度全部裁并入六部,绍兴后虽有所复置,但也不复九寺五监之设,如以太常寺兼管宗正寺事、光禄寺并入鸿胪寺、太仆卫尉两寺与少府都水两监自此罢置不复。
中央监察机构主要有御史台和谏院。御史台专管监察,其长官称御史中丞,副长官称侍御史知杂事,主管纠察百官,肃正纲纪。台官有弹劾权,可以上疏言事,评论朝政,弹劾官员,还准许;风闻”论事。御史台下设三院:台院、殿院、察院,下设侍御史、殿中侍御史、监察御史。专管规谏讽谕的机构是谏院,宋仁宗时始单独置院,其长官称知谏院事或左、右谏议大夫,凡朝政缺失、百官任非其人、各级官府办事违失都可谏正。台、谏官都以言事弹劾为责,其职权本无多大差别,这一状况导致后世台、谏的合流[参 52]。
最后,为皇帝起草制诰、国书和宫廷内所用文书的机构是翰林学士院,设翰林学士、翰林学士承旨、翰林侍读学士、直学士院等。翰林学士与中书舍人或知制诰分掌;内制”和;外制”,总称;两制”,翰林学士等还侍奉皇帝,充当顾问。宋初的最高司法机构是大理寺和刑部。宋太宗设置有;审刑院”,其长官称知审刑院事,官属有详议官。各地奏案先经大理寺裁决,报告审刑院复查,写出奏稿,上呈中书。中书申奏皇帝论决,宋神宗元丰改制后,审刑院并入刑部。
官员管理制度
宋代实行官、职和差遣分离的制度,此乃承晚唐五季遗绪之由。安史之乱后散官因滥授而不为人所荣,导致以职事官为实权,散官为号的制度遭到破坏,唐中后期出现了以使职为实权,职事官为号的新制度,职事官因位高权重、不轻易授人、不掌管实务、闲简无事,或为外官所领而阶官化,有些品秩低的职事官因属清选,成为士人及第后供职于藩镇的起家之选或初转之资而阶官化,也有些职事官因职司清要,被授予藩府立功将佐有功者而阶官化。五代时期,使职之间也逐步系统化和严密化,最后形成等级化,发展成年考成资,依资迁转的阶官化制度。宋代早期没有扭转这个趋势,反而为加强中央集权而进一步发展,从而形成宋代极为复杂的官员管理制度。
官为官员的待遇等级,分文武两类,列班序迁之制不尽相同,其中,文官以朝官、京官、选人序阶,武官以正任、遥郡、内使和军职列班。北宋初期至中期用唐朝中央政府的三省六部、九寺五院等官司之正副官组合而成文官官阶,称为;本官”或;正官”,虽具官名,但无实职,只用以定品秩、俸禄、章服和序迁,因此又称为;阶官”或;寄禄官”,领有本官者位高称;朝官”,位卑称;京官”,是为宋朝的中高级文官。京朝官外,由地方州郡的幕职吏僚和县之长贰官员构成低级文官官阶,号为;选人”,少数选人得任本职,但大多数同样徒具虚名。武官方面,以内使三班借职至内客省使或禁军军职构成武官官阶。;内使”又称;武选”,名义上为禁中供应侍从的使臣,但与文官本官相似,并非常直禁中处理宫中事务,实际职务另有差遣;;军职”则是职事与官名相称,专门负责禁军各级单位的训练管理。武选至诸司正使或横行官以上,军职至军都指挥使或厢都指挥使,因军功再晋升则加刺史、团练使、防御使、观察使、节度观察留后(徽宗改为承宣使)五等州郡牧守官,品秩俸禄仍视内阶军职,号曰;遥郡”,尊为;美官”,至是方可得任一方统兵大将。遥郡武官因功再晋,则落去内阶军职,仅留牧守官号,品秩始视牧守官,号曰;正任”,尊为;贵官”,最高可晋任正任第六阶从二品节度使。按宋制,武官欲入西府执政之列则必须先晋正任,三衙管军亦唯任正任武官。宋神宗元丰改制时,朝廷有意通过恢复《唐六典》模式的律令官制,以扭转中央政府冗官冗费的现状,乃废文武散官,制《元丰寄禄格》,以散官名号的新制寄禄官阶取代前期京朝官迁转官阶,自开府仪同三司至承务郎共二十五阶文阶寄禄官。宋徽宗时增为三十七阶(包括选人),还改定武官内班官为五十二阶武阶寄禄官。绍兴把略显混乱的武阶官厘清以后,文武寄禄官制度基本定型,一直延续到宋亡。
职又称阁职,指三馆秘阁官(昭文馆大学士、监修国史、集贤殿大学士、集贤院学士)、诸殿(观文殿、资政殿、端明殿、保和殿)大学士、诸殿学士、枢密直学士、诸阁(龙图阁、天章阁、宝文阁、显谟阁、徽猷阁、敷文阁、焕章阁、华文阁、宝谟阁、宝章阁、显文阁)学士、诸阁侍制、直阁等诸殿阁图书馆官员。这些官职名义上是禁中诸多图书馆的长贰官员,但实际上不釐馆阁事务,仅为内外差遣所带加衔,以标文学高选。
差遣是指官员临时委任的职务名,故又称;职事官”,带有;判、知、勾当、管勾、权、直、提举、提点、提辖、签书、监”等动词。北宋初年鉴于唐末和五代;君弱臣强、藩镇割据、武臣擅权”等弊端,委派京朝官充任知州事和知县事,以接管节度使等武臣所掌地方之政事、司法、财政等权,而割据一方的地方武将被剥夺事权,原先的刺史、团练使、防御使、观察使、节度观察留后、节度使等常由地方武将担任的六等州郡长官成为武臣迁转之阶,此后;知事”;同知”;通判”取代了以往;刺史”;长史”;司马”;令”;丞”;尉”等地方官名,成为宋、元、明、清四朝地方官的正式官号。元丰改制之前,中央朝廷沿袭唐末五代差遣令外官治事的制度,事务官员也基本上以差遣为本职,但元丰改制以后,绝大部分差遣官按照《唐六典》的模式与本官进行统合,中央的文职差遣官基本消失。
北宋前期的官品沿袭唐、五代之制,文官共九品,有正、从,自正四品以下,又分为上、下,共三十阶。但官品和官职多不相称。元丰改制正名责实,减少官品的等级,改为九品正、从十八阶,同时职事官和差遣统一。朝廷对各级官员制订磨勘(考核劳绩过失)、叙迁、荫补、碍止(中级官员至某级别时停止通过定期磨勘晋升,而必须因大功或才能得皇帝特旨简拔晋升的规定)等法。对于中、上级官员的待遇比较优厚,有俸禄、职田、祠禄、恩赏等。宋神宗后,一些下台的或势将下台的官员有的还被授予或自请担任宫观官、监岳庙等祠禄官,坐领;祠禄”。此外,朝廷的各种临时赏赐,也成为官员的又一重要经济收入。官、职和差遣的分离,导致大批冗员的出现[参 54]。